司法救助问题研究

摘　　要

司法救助制度在我国还处于起步阶段，许多内容和规定还不尽完善，在实践中也暴露了一些问题，但不可否认的是，司法救助制度体现了我国社会主义司法制度的优越性，是司法保障体系的重要组成部分，在关爱弱势群体利益，减少社会不稳定因素，构建社会主义和谐社会方面发挥着重要而又独特的作用。我国正处于城乡统筹发展和全面建设小康社会的重要战略机遇期，要发展就需要妥善化解各种社会矛盾，为发展构建和谐的社会环境,司法必须关注民生，故有必要设立司法救助基金，妥善化解困难群体因遭受犯罪侵害或执行不能而产生的社会矛盾，从而最大程度上维护司法和谐，体现和谐社会的公平、正义。司法救助从最初作为慈善事业，到后来作为个人权利援助和现在作为国家福利体系的救济制度，其发挥的职能和作用也在不断变化中。现代法治国家认为司法公正是终级目标，法律面前人人平等是以人为本位的人的基本权利。国家最重要的任务就是排除妨碍实现公民之间真正平等的障碍，最终实现司法公正。司法救助正是基于这种理念并以此为目标发挥功用的。在借鉴外国、外地法院经验的基础上，结合基层一般农民人口比例较大、城乡二元结构矛盾突出等实际问题，建议在基层建立起“党委领导、政府执行、司法协助”的司法救助制度。

本文集中阐述了司法救助的相关概念及内涵，围绕司法救助制度实施可能产生的社会问题做了相应的分析，剖析了国内外司法救助制度的优劣，讨论了我国司法救助制度的发展进程，就司法救助制度的完善提出了个人的看法。

司法救助问题研究

引  论

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。”目前，我国正处于城乡统筹发展和全面建设小康社会的重要战略机遇期，要发展就需要妥善化解各种社会矛盾，为发展构建和谐的社会环境,司法必须关注民生，故有必要设立司法救助基金，妥善化解困难群体因遭受犯罪侵害或执行不能而产生的社会矛盾，从而最大程度上维护司法和谐，体现和谐社会的公平、正义。

一、我国司法救助制度的由来及作用

（一）我国司法救助制度的由来

公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。司法救助制度正是基于公平理念不断发展的结果，并由近现代的法律学家提倡。主要理论根据有三，一是认为司法机器若想正常恰当地运行，则为穷人提供有效之司法救助是必不可少的；二是从人道主义和慈善的角度出发也要求这种服务；三是一个具有良好秩序的国家，所有的公民都必须获得法律信息，获得专门司法人员意见和服务的平等权利。

司法救助制度有狭义、广义之分。前者是指对向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的当事人，人民法院实行诉讼费用的缓交、减交、免交，以保障其正常行使诉讼权利，维护合法权益的法律制度。后者包括刑事案件被害人获得补偿、执行案件中申请人、被申请人均经济困难而获得救助的内容。

司法救助制度是国家司法机关依法保障弱势当事人能通过诉讼程序维护合法权益,实现司法公正的一项制度。最高人民法院于2000年7月出台了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以下简称《规定》，使得我国司法救助工作第一走上了正轨，全国法院按照这一要求积极开展司法救助工作，取得了较好的法律效果与社会效果。最高人民法院又于2007年1月15日出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，更进一步的保障了弱势群体的利益，维护了社会的稳定，促进了社会的和谐发展。目前我国司法救助制度充分体现了人民司法工作维护最广大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率;又保障了程序公正，为维护实体公正创造了条件。开展司法救助，是保护弱势群体基本人权的重要措施。实施几年来，对于保障公民的基本人权、维护社会正义发挥了重要作用，司法救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

（二）司法救助的作用

司法救助从最初作为慈善事业，到后来作为个人权利援助和现在作为国家福利体系的救济制度，其发挥的职能和作用也在不断变化中。现代法治国家认为司法公正是终级目标，法律面前人人平等是以人为本位的人的基本权利。国家最重要的任务就是排除妨碍实现公民之间真正平等的障碍，最终实现司法公正。司法救助正是基于这种理念并以此为目标发挥功用的。一般认为，司法救助的职能作用有以下几点：

1、维持社会平衡，缓解社会矛盾 
   随着社会生活的蓬勃发展，利益格局的逐步调整，人们在竞争的市场和多变的环境中所处的地位和角色有着明显的差异。社会总的方向走向大同，如经济一体化，经济逐步繁荣。但同时受多种因素的影响，两极分化加剧，社会平衡被无情破坏。当权利受到侵犯或自身权益得不到保障时，如果不能通过一种救济的途径来平衡这种不平等，社会矛盾的激化是不言而喻的。作为社会福利手段的司法救助，保障经济困难的当事人得到应有的法律帮助，而不是被当作隔离的阶层弃之门外，这有助于促进社会的稳定，增强人们对社会和国家的信任感。 

2、有助于促进对司法公正的认知感 
   如前所述，司法公正包括司法过程的公正，同的也包括司法过程后最终的结果公正。司法过程的公正换言之即程序公正。现代司法理念认为，结果公正是法官依照法定程序依据内心确信作出的合乎要求的裁决，是当事人所期望的。而程序公正是当事人参与的，能得到公正对待的过程，是当事人认知的。司法救助能够完成当事人对司法公正认同的任务，其理由是当事人不因经济困难而受到不平等的待遇，不因交纳不起诉讼费而被排斥在法律诉讼的大门之外，他们有了平等参与诉讼、平等获得法律帮助的权利。因此，他们认可"这样的司法进程，也认为司法上的公平和正义能够得到实现。"所有这些，其实正是一个法治的、良性的社会所追求的。 
3、充实和完善社会福利保障体系 
   在福利体系国家中，司法救助是社会全体公民都应享有的一项社会福利和社会保障权利。现代发达的资本主义国家，其社会福利体系相当完备，作为一种福利制度的司法救助主要通过三种模式发挥功用。一是利用公共基金或保障基金或律师免费提供法律服务；二是在行政机关指导和控制下的更为广泛的援助项目计划框架中，建立私人律师与公共机构提供援助体制；三是作为更广泛的社会服务的组成部分，法律援助通过公共中心具体实施规则。可以看出，健全的司法救助制度是社会福利体系的重要组成部分，它在实现社会正义理念，有效达到社会发展的目标方面发挥其他福利制度不可替代的作用。

4、保障民生，维护社会稳定和谐

   实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意，保民生的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉信访案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。

二、现行司法救助制度的现状

我国司法救助制度在刑事审判方面研究较早，刑事司法救助已经形成体系化和规范化，这是我国历来对刑事审判的重视程度，大大高于民事和行政。刑事司法救助的体系化和规范化，为我国的民事司法救助的研究奠定了良好的基础，打造了一个发展的价值平台。目前，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，对于被告人没有委托辩护人而具有七种情形之一的，人民法院可以为其指定辩护人。因为，刑事被告人在一般情况下人身自由处于限制状态，如果不能保护自己的权利，很可能受到很大的伤害，后果不仅仅是人身自由的权利，还包括民事上人身、人格和财产权利等。刑事救助制度能够最大限度的保证被告人的权益不被侵害，从而保护被告人合法的权利实现。

我国司法救助在民事诉讼方面起步较晚， 我国最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》，1999年6月19日最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了司法救助的概念。2000年7月最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》对司法救助作了初步系统的规定，使得我国司法救助工作第一次走上了正轨。该规定的第二条的定义：司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。并列举了当事人具有11种情形之一的，可以向人民法院申请司法救助。2005年4月最高人民法院对该《规定》进行了修订，内容有所增加，明确十四类当事人可以向人民法院申请司法救助，操作性得到一定的加强。2006年12月8日国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，直接将司法救助上升为一项基本原则，并在总结原有司法救助制度和实践经验的基础上作了更为详细、具体的规定，较以往更加完善。该《办法》大幅降低了诉讼费的交纳标准，并将司法救助作为一项基本原则在总则部分加以规定，同时，《办法》第六章专章对司法救助作了更为详细、具体的规定，增强了可操作性。其主要的进步之处在于：其一，《办法》第六章对人民法院应当准予免、减、缓诉讼费用的情形分别予以明确，使救助更具操作性;其二，《办法》规定人民法院对司法救助申请不予批准的“应当向当事人书面说明理由”，有利于充分保护当事人的诉权。其三，新《办法》规定“诉讼费用的免交只适用于自然人”，这说明缓交、减交诉讼费用并不排除法人及其他组织。其四，相对明确了提供经济困难证明和标准的部门，规定当事人经济困难标准由当地民政、劳动和社会保障等部门出具证明。

我国司法救助在执行工作中于近期方才起步，最高人民法院在2007年1月15日出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中，提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”，法院按照最高法院的部署，积极向党委、政府汇报，并相继建立执行救助基金，解决了一大批执行不能而申请人又确实困难的案件，使执行难问题得到有效缓解，维护了社会稳定和谐。同时，部分法院还将执行救助工作的开展和落实情况纳入年度的绩效考评范围，有力推动司法救助工作的开展。

建立司法救助制度是维护社会公平正义、和谐稳定的应有之义，一些法院正在进行探索和尝试，并取得了较好效果。

三、现行司法救助制度存在的问题

(一)司法救助缺乏统一完整的立法

 司法救助制度是一国民主法制化进程的重要标志，是衡量一国现代政治和法治文明程度高低的主要标准之一。司法救助制度涉及民事、刑事、行政诉讼程序的方方面面的内容，如果没有一部关于司法救助的统一单行法律规定，则司法救助难免存在内容散乱随意性和难以操作性。我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了司法救助的内容，《法律援助条例》《律师法》、《未成年人保护法》等法律中对司法救助也有一些规定，最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以司法解释的形式出现，而国务院公布了《诉讼费用交纳办法》以行政法规的形式出现，但其形式均仅限于民事诉讼、行政诉讼，而对于刑事诉讼、刑事附带民事诉讼和国家赔偿诉讼，没有制定统一的司法救助法，难以全面对司法救助制度进行规范和设计。衡量一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的标志是看其司法救助制度体系是否完备。由于司法救助制度涉及到公民诉权的有效行使，且司法救助并不仅仅涉及到法院，还需要其他国家机关的支持和配合，因此司法解释、行政法规都不足以承担此重任，有必要上升到法律的高度。

(二)司法救助的对象范围过于狭窄

现行的司法救助仅适用于民事、行政诉讼，同时，其救助对象也主要是自然人和社会公共福利事业机构，法人和非法人组织未被明确为司法救助对象，这显然不够全面，有违司法救助的本意，救助范围很有限。通常来讲，法人组织、非法人组织的资产比自然人的资产雄厚，很少出现交不起诉讼费的情况。但市场总是存在风险，在特殊情况下法人和非法人组织也会陷于严重的经济困境，如企业亏损严重、权利收到重大损害，遭遇自然灾害等。企业遇此困境，与他人发生纠纷，私力无法协调解决，唯有寻求司法途径维权，但因交不起诉讼费，且不属于《司法救助规定》所列的救助对象，而无法获得司法救济。因此企业可能破产倒闭，进而职工下岗失业，增加社会负担;或者因无法发放工资而引发劳资纠纷，甚至导致民事案件演变为刑事案件，影响社会稳定。司法救助的最终价值取向是平等与正义，法律应当保障不同主体在相同条件下享有的司法资源权利的平等，只要符合条件，法人或其他组织也应该有机会获得司法救助。

(三)法院在执行司法救助工作中存在的问题

建立司法救助制度是维护社会公平正义、和谐稳定的应有之义，是人民法院化解执行难，不断创新执行工作机制中推出的一项新举措，但由于它是一种新生事物，基层法院在实施时确实存在着一些问题，具体表现以下几方面：

1、执行救助的性质和法律地位不明

由于执行救助制度没有明确具体的法律规定，目前大多出现在各级法院对人大、政协的年度工作报告和工作信息中，社会各界对其性质的理解和认知程度不一，更不用说对其法律定位的正确认识。这无疑影响到执行救助制度的构建、实施乃至效用的发挥。  

2、执行救助行为单一

目前人民法院对困难当事人给予的执行救助仅限于一定的金钱补偿，基本上是法院一家在唱“独角戏”，并没有将执行救助纳入社会保障范围。

3、执行救助基金筹集渠道单一

就基层法院而言，目前执行救助基金的筹集主要是两个渠道，一是政府财政拨款，此为主要渠道；二是法院从有限的办案经费或返还的诉讼费用中“挤出”部分资金。我国大部分法院由于受地域和经济发展等因素的影响，政府财政拨款的数额极其有限。而对于法院“挤出”的有限救助基金更是“杯水车薪”，难以为继，也无法满足执行工作现状及所需。 

4、执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一

设立执行救助基金的目的是要救助那些因被执行人没有执行能力而导致申请执行人的债权暂时不能实现，且生活又非常困难的申请执行人。但在实践中，存在着当救助无救助、不当救助而救助的问题，违背了执行救助的基本意义。那些进行上访、生活相对困难的申请执行人，法院为解决信访问题，优先对其实施了救济；而那些未上访的和其一样甚至比他更困难的申请执行人，却可能因为救助资金数量有限而没有得到救助。更有甚者，生活并不困难，但由于长期上访或缠访的，却得到了执行救助。另外，执行救助基金发放的标准也不一样，有的少则几百元，多的数万元，主要是按照执行案件的标的款作为参照发放。

5、执行救助基金的使用情况监督不力

由于执行救助基金的筹措渠道窄，资金数量少，享受的人员不多，因此，在执行救助基金的使用、管理和发放上，主要是按照法院内部的审批程序进行发放。而从长远的角度考虑，执行救助作为一项长效机制，应从如何有效监督方面制定、完善相关监督程序和规定，防止人情案、关系案。

四、对构建司法救助制度的思考及展望

在借鉴外国、外地法院经验的基础上，结合基层一般农民人口比例较大、城乡二元结构矛盾突出等实际问题，建议在基层建立起“党委领导、政府执行、司法协助”的司法救助制度。 

（一）设立的必要性 

1、设立刑事被害人救助制度。

近年以来，全国基层人民法院受理刑事附带民事诉讼执行案件中，在未执行结案的案件中绝大多数案件无财产可供执行。很多刑事案件的被告人和被害人生活都十分困难，其中一些被害人更是人财两空，濒临绝境，从而导致二次犯罪、上访等不稳定问题，严重损害了党和政府的形象。 

2、设立特困群体执行救助基金的必要性。

司法实践中，有相当一部分追索劳动报酬、人身损害赔偿、工伤、医疗事故等执行案件，由于被执行人没有能力履行义务，导致申请执行人的权利得不到实现，因此陷入生活、生产困境。部分申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，甚至采取过激行为，对法院的正常工作秩序、甚至社会秩序造成重大干扰，也影响司法的权威。 

   司法救助是“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”的民心工程，是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。通过司法救助解决那些处于社会最底层的困难群体打赢官司后兑现的问题，帮助他们实现自己的合法权益，使受到损害的社会关系得以修复，能够使社会矛盾得以化解，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，促进社会和谐。 

（二）司法救助基金制度的架构 

 1、基本原则 

（1）救济辅助原则。如果申请人已经得到了赔偿或通过 其他途径得到了补偿，不再给予司法救助。国家承担的是辅助性的责任，只有当穷尽了各种方法申请仍不能得到补偿，国家才给予司法救助。 

（2）选择救济原则。司法救助不是公共福利，不是对所有执行不能的案件当事人均进行救济，而是在区分救助对象、是否达到救助标准的情况下进行救济。 

（3）及时救济原则。司法救助应具有及时性，符合条件的申请人往往生活十分困难，需要及时进行司法救助。 

（4）救助上限原则。司法救助金额应设定上限。法院判决、裁定、调解书已经确认了赔偿数额的，以该数额的60%左右为上限。 

2、救助对象 

鉴于各地的实际情况，应有所区别。 

（1）救助对象应为因犯罪致死、重伤和强奸案的被害人、被害人家属。 

（2）追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的执行申请人。 

（3）救助对象为自然人。但社会福利院、孤儿院、敬老院、精神病院、学校等组织为申请执行人的例外。 

3、申请条件 

申请人要申请司法救助基金，须符合以下条件： 

（1）申请人为自然人的，须符合“生活确有困难”。标准是其收入不能达到相应最低生活保障标准。并应以民政部门出具相关手续来证明其收入状况。 

（2）因犯罪致死、重伤和强奸案中的被害人不得有明显过错，且在侦查、起诉、审判阶段配合司法机关，履行了法律义务。 

（3）申请人通过其他途径获得赔偿或兑付的金额未超过司法救助金的上限。 

4、救助机构 

根据当地实际情况，政府民政部门作为司法救助机关较为恰当。民政部门作为司法救助的机构与司法机关相比有其优势。表现在：     

（1）民政部门隶属于政府，其与财政部门同属政府领导，在政府协调财政预算、拨款方面优势明显。而法院作为审判机关，其专业职能适宜就司法救助的法律事实作出相应的审核裁定。二者在司法救助工作中是分工合作而又相互制约关系。 

（2）民政部门的职能之一是社会募捐，有利于救助资金的筹集。民政部门较之法院方便接受社会层面的捐献，可以直接补充司法救助基金。 

（3）民政部门的社会保障功能可以使其选择对救助对象的救助方式是一次性现金救助还是一定期限的社会低保救助。 

5、救助程序 

关于救助程序，可作如下建构：     

（1）申请。申请人认为自己的合法权益未得到相应的保护且符合申请条件的，在合理的期限内向民政部门申请司法救助，期限不宜太长，可设定为执行终结后3个月以内。申请人主张的时效中止事由成立的，最长不超过2年。若申请人无相应行为能力的，可由其法定代理人申请；刑事被害人死亡的，由其近亲属及其生前抚养的人申请。 

（2）调查。在申请人提出救助申请后，民政部门应进行调查或委托法院调查。调查内容包括：A、申请人的年龄、性别、有无职业及职业种类等基本情况。B、申请人提供的证明材料是否符合前述申请条件，是否属实。 

（3）决定。民政部门应在自申请人提出司法救助申请之日起3个月内，根据调查情况作出决定，是否对其进行救助。申请人对决定不服，可在60日内申请复议。对申请人进行司法救助后其执行案件又恢复执行的，民政部门在补偿金额范围内享有代位追偿权。 

  法院调查后认为应予救助的，向民政部门发出司法建议，对于司法建议，民政部门应当答复和执行。 

6、救助资金来源 

  救助资金的来源是设立司法救助基金的关键。平武县经济尚不发达，地方财力相对比较困难。资金由政府拨款，每年列入财政预算，民政部门根据上年度救助金额报告；社会捐助和法院执行罚金的一部分也可以作为救助基金的组成部分。 

    司法救助基金应专款专用，单独核算，由民政部门统一管理。 

7、救助方式 

  司法救助为国家救济，具有公益性而不是赔偿性，因此司法救助的金额不等同于裁判文书确认的金额。救助方式以“一次性救助为主，享受低保待遇为辅”为宜。 

  总之，充分实现弱势群体在社会生活中应当享有的权利是实现依法治国目标的题中之义，尊重和保护弱势群体的合法权益也是社会主义和谐社会的根本要求。当建立司法救助制度，把“司法公正、一心为民” 真正落到实处。

结  语

    司法救助制度在我国还处于起步阶段，许多内容和规定还不尽完善，在实践中也暴露了一些问题，但不可否认的是，司法救助制度体现了我国社会主义司法制度的优越性，是司法保障体系的重要组成部分，在关爱弱势群体利益，减少社会不稳定因素，构建社会主义和谐社会方面发挥着重要而又独特的作用。在取得一定成就的同时，我们应看到也应该重视司法救助制度所面临的困境。而且司法救助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的。我们期望司法救助制度能够尽快完善，并在维护法律权威、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥更大、更积极的作用。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，但就目前而言，构建和谐社会，司法救助任重而道远。

主要参考文献

1. 刘焱彬．基层法院执行工作中司法救助存在问题及对策建议，中国法院网，2011-02-25．

2. 朱红萍，,李立新．对健全现行司法救助制度的几点建议，中国法院网，2011-02-21．

3. 罗国恩，论司法救助制度的构建，中国法院网，2010-05-08．

4. 马勇霞：《开展法律援助，共建和谐社会》，载《人民网》，2005年7月20日．

5. 肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《求是》，2007年第5期.

6. 齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版.

7. 林凤章：《我国法律援助的困境分析》，载《福建师范大学学报》（哲学社会科学版），2002年第3期.

8. 闫继勇：《我省解决执行难社会机制初步形成》，载山东法院网，2007年2月6日.

9. 刘莲，论和谐社会下司法救助制度的重构，法律教育网，2008-5-16.